Foi publicado, em 26 de Fevereiro último, o Decreto-Lei n.º 49/2009 sobre a produção de biocombustíveis líquidos em Portugal que se integra num pacote legislativo iniciado em 21 de Março de 2006 (Decreto-Lei n.º 62/2006) e do qual consta, no essencial, a Portaria n.º 1554-A/2007 de 7 de Dezembro e as Resoluções do Concelho de Ministros de 4 de Janeiro de 2008 (RCM n.º 1/2008) e de 5 de Fevereiro desse mesmo ano (RCM n.º 21/2008).
O facto de ter acompanhado muito de perto esta problemática desde o início de 2004, justifica, em meu entender, a publicação deste conjunto de reflexões que me foi suscitado pela leitura deste mais recente Decreto-Lei.
A minha primeira abordagem destas questões desenvolveu-se no âmbito de um estudo (“Contribuição da produção de biocombustíveis líquidos para o futuro desenvolvimento agrícola e rural em Portugal“, Dezembro 2004), por mim coordenado, que a AGRO.GES realizou para um conjunto diversificado de organizações de produtores pertencentes à CAP que estavam interessadas em saber qual a relevância do bioetanol e do biodiesel para o futuro da agricultura portuguesa.
Este estudo, iniciado e concluído no ano de 2004, e que continua a ser, em meu entender, o mais completo estudo feito sobre esta matéria em Portugal, permitiu-me concluir que, do ponto de vista dos produtores agrícolas portugueses, era o bioetanol o tipo de biocombustível cuja introdução em Portugal maior justificação tinha. Esta conclusão resultava, no essencial, da constatação que enquanto para a produção de biodiesel só seria possível garantir um abastecimento em matérias primas agrícolas (oleaginosas) nacionais da ordem dos 5 a 10% das respectivas necessidades anuais, já no caso do bioetanol existiam condições para garantir mais de metade dos cereais ou beterraba sacarina necessários à respectiva produção nacional.
Numa segunda fase, acompanhei a Direcção da CAP num conjunto diversificado de reuniões junto dos centros de decisão política nacional (Ministérios da Economia, da Agricultura, do Ambiente, etc.) com o objectivo de proceder à sua sensibilização para esta problemática que estava na altura a iniciar o processo de transposição para a ordem jurídica interna da Directiva n.º 2003/30/CE, o que acabou por ser concretizado através do Decreto-Lei n.º 62/2006.
Desde meados do ano de 2006 fui envolvido, através da AGRO.GES, na constituição de um Consórcio de investidores nacionais interessados na instalação em Portugal de uma unidade de produção de bioetanol, cujo projecto adquiriu o estatuto de Projecto de Interesse Nacional (PIN) em 25 de Setembro de 2006 e que se propunha realizar um investimento inicial da ordem dos 100 milhões de euros.
Desde o início de 2007, na qualidade de consultor técnico do consórcio em causa, tive a ocasião de participar num elevado número de reuniões junto dos principais Ministérios com tutela sobre a problemática em causa, quer em consequência da iniciativa dos referidos Ministérios, quer através de pedidos de audiência ao mais alto nível da Administração Pública Portuguesa.
Nas referidas reuniões, que tinham como principal objectivo discutir a legislação nacional que constituísse um adequado enquadramento ao desenvolvimento futuro da fileira dos biocombustíveis em Portugal, foi, desde o início, afirmado repetidamente pelos representantes do consórcio em causa, que só se concretizariam, em Portugal, investimentos de produção de bioetanol se a futura legislação portuguesa desse uma resposta minimamente satisfatória em relação aos seguintes aspectos.
Em primeiro lugar, que contemplasse a obrigatoriedade de incorporação do bioetanol na gasolina, até 2010, num mínimo de 5,75% em conteúdo energético. A concretização desse objectivo implicava, não só a alteração das regulamentações em vigor que restringem a 5% em volume a incorporação em causa, como também, uma explicitação clara que as metas de incorporação a atingir no contexto dos biocombustíveis líquidos teriam que contemplar obrigatoriamente tanto o biodiesel como o bioetanol e não os biocombustíveis em geral.
Em segundo lugar, o estabelecimento de um sistema de penalidades que desse garantias do cumprimento futuro, por parte dos comercializadores de combustíveis, dos níveis de incorporação que viessem a ser fixados. Também, neste caso, se pretendia que as penalidades em causa, assegurassem a concretização das metas previstas, tanto para o bioetanol como para o biodiesel e não, apenas, para os biocombustíveis líquidos no seu conjunto.
Em terceiro lugar, a fixação de um valor de isenção do ISP para o bioetanol superior ao do biodiesel, que se propunha que fosse, no mínimo, igual a 400€/1000 litros, ou seja, equivalente aos valores em vigor na vizinha Espanha.
Em quarto lugar, a explicitação, na legislação a publicar, de um período de aplicação dos princípios e normas que viessem a ser adoptados no âmbito da produção de bioetanol, no mínimo igual a seis anos após a conclusão dos investimentos previstos.
Ao longo do período em que decorreram os contactos anteriormente referidos, tive a oportunidade de ir acompanhando, quer a elaboração da Portaria dos Biocombustíveis, quer a preparação de um texto para a Resolução do Conselho de Ministros que se pretendia viessem a ser aprovados em simultâneo e cujas versões finais contemplavam, no essencial, a totalidade das referidas pretensões.
A 7 de Dezembro de 2007, foi aprovada a Portaria n.º 1554-A/2007 que reproduzia na integra o texto final da versão em cuja elaboração havia colaborado. No entanto, e para nossa surpresa, não foi aprovada em simultâneo, como estava previsto, a Resolução do Conselho de Ministros em causa, tendo a sua aprovação ocorrido, apenas, em 17 de Janeiro de 2008 com base num texto diferente do inicialmente previsto.
Da análise conjunta dos dois documentos aprovados, pode-se concluir que, apesar de uma parte significativa dos aspectos inicialmente apresentados estarem contemplados no âmbito dos respectivos textos, não se encontrava, no entanto, suficientemente salvaguardada a obrigatoriedade de incorporação mínima do bioetanol na gasolina, assim como não estava suficientemente explicitado o tratamento que os biocombustíveis isentos de ISP iriam merecer no contexto, quer das metas de incorporação a atingir, quer do sistema de penalidades a aplicar.
Na prática, o que sucedeu foi que os interesses da GALP saíram vencedores do confronto que, desde o início, a opunham aos interesses dos potenciais investidores na produção de bioetanol. De facto, desde a primeira reunião em que estive presente, os representantes da GALP deixaram bem claro que nunca procederiam à incorporação do bioetanol na gasolina a não ser que, para o efeito, fossem obrigados pela legislação que viesse a ser publicada.
Foram, para o efeito, avançadas diversas objecções, a única das quais, minimamente fundamentada, dizia respeito à necessidade da GALP vir a realizar um investimento da ordem dos 30 milhões de euros para proceder à impermeabilização de depósitos nos respectivos pontos de venda de gasolina e adoptar uma logística de distribuição adequada para as misturas de bioetanol e gasolina. Ficámos, assim, a saber que em alguns dos postos da GALP estamos a comprar gasolina misturada com água com os prejuízos daí decorrentes para os nossos veículos, o que, acrescido da dimensão dos lucros anuais da GALP, tornam totalmente ridículo o argumento avançado.
Nas trocas de opiniões sobre esta temática, no âmbito das numerosas reuniões em que participei, o que mais me impressionou não foi tanto a posição da GALP, mas sim a forma como a maioria dos representantes do Ministério da Economia, que participaram neste processo, secundaram sistematicamente as posições da GALP recorrendo, para o efeito, a argumentos e manobras pouco abonatórios da independência da Administração Pública Portuguesa, o que teve como consequência que dois consórcios nacionais, após meses de elevadas despesas na preparação dos respectivos projectos, tivessem decidido abandonar no final de 2008 a realização de investimentos que no seu conjunto atingiriam cerca de 200 milhões de euros na instalação de duas fábricas de bioetanol em Portugal.
Importa neste contexto realçar a conduta exemplar do então assessor do Ministério da Agricultura para a questão dos biocombustíveis, que, ao longo de vários meses, conseguiu negociar um compromisso final no âmbito da legislação em causa que viabilizaria o arranque da fileira de bioetanol em Portugal. Infelizmente, o Sr. Ministro da Agricultura, decidiu, à última hora, não se empenhar na aprovação dos textos legislativos negociados, tendo, mais uma vez, optado por não apoiar os interesses da agricultura portuguesa, inviabilizando, assim, o futuro da produção de bioetanol em Portugal.
Da leitura do Decreto-Lei 49/2009 de 26 de Fevereiro último, somos levados a concluir que o Governo Português acabou por considerar ser indispensável tornar obrigatória a incorporação dos biocombustíveis líquidos nos combustíveis de origem fóssil, tendo, no entanto, optado por legislar sobre tal obrigatoriedade, apenas, em relação ao biodiesel.
Se estou a interpretar correctamente a estratégia governamental daqui resultante em relação ao biocombustíveis líquidos, a concretização da meta dos 10% até 2010 não irá incluir a incorporação de bioetanol nacional na gasolina, o que implicará:
– ou uma produção adicional de 200 milhões de litros de biodiesel;
– ou a importação de igual volume de biodiesel ou de bioetanol.
De acordo com estudos recentes (“Poupança de emissões de gases de efeito estufa no ciclo de vida do bioetanol de 1ºgeração em Portugal” e “Sustentabilidade da Produção de Bioetanol em Portugal“, Março 2009) que coordenei no âmbito da AGRO.GES, ambas as hipóteses são francamente menos favoráveis do que a da produção de bioetanol em Portugal, do ponto de vista, quer económico, quer ambiental, quer social.
De facto, da análise realizada pode concluir-se que a produção de bioetanol em Portugal, seria mais vantajosa do que as outras duas alternativas no que se refere às emissões de gases com efeito de estufa, ao impacto sobre a biodiversidade, às implicações sobre a balança comercial, ao impacto sobre a segurança alimentar e, ainda, às potenciais repercussões sobre o desenvolvimento rural.
Poderei, assim, concluir que a sujeição do Governo Português aos interesses da GALP está na base de uma opção estratégica errada no âmbito dos biocombustíveis líquidos que, não só é lesiva dos interesses nacionais em geral, como penaliza de forma significativa a agricultura e o mundo rural português em particular.
Francisco Avillez
Coordenador Científico da AGRO.GES