“Em Portugal, o Tribunal descobriu que, na atribuição dos fundos europeus à luta contra os fogos florestais, se deu prioridade a uma zona que estava em parte debaixo de água. Como é que isto aconteceu? É que o mapa dos riscos não estava atualizado, por isso não tinha a informação de que, uns anos antes, tinha sido construída ali uma barragem”.O TCE aponta o exemplo de Portugal porque o valor gasto na prevenção subiu de 20 para 61 por cento entre 2017 e 2022.
“O Tribunal observou que, em Portugal, algumas decisões de financiamento foram tomadas sem consultar as agências ou as autoridades competentes e que o prazo para a consulta foi por vezes muito curto”.
“Um dos projetos de investigação do FEDER em Portugal dizia respeito ao desenvolvimento de um sistema robótico semiautónomo para a limpeza florestal e a prevenção de incêndios, ascendendo o apoio da União Europeia a 0,66 milhões de euros. O projeto enfrentou vários desafios, não foi realizado como previsto e o objetivo de comercializar o protótipo até 2025 não será alcançado”.
Por outro lado, o Tribunal também sinalizou um projeto em Portugal, que estava a ser demonstrado com êxito, mas que não foi expandido além da fase de investigação e desenvolvimento. Na opinião do Tribunal, era possível aumentar a escala deste projeto (LIFE) para ampliar o seu impacto. Tribunal de Contas Europeu, Relatório Especial
16/2025, Financiamento da UE ao combate aos incêndios florestais – Mais
medidas preventivas, mas poucas provas dos resultados e da
sustentabilidade a longo prazo, Serviço das Publicações da União
Europeia, 2025.
O TCE concluiu que os fundos europeus pagos para lutar contra os fogos florestais nem sempre são gastos nas zonas de maior risco e com mais necessidades.
O Tribunal deixa ainda um aviso: falta uma visão a longo prazo, que é essencial para se chegar a resultados concretos porque os fogos florestais estão a tornar-se mais frequentes e intensos na União Europeia (UE).
Os fogos florestais e os fundos europeus
O TCE conclui que é difícil saber que resultados foram realmente alcançados com os fundos europeus pagos para lutar contra os fogos florestais. Isto acontece porque faltam dados, os indicadores não batem certo e há pouco controlo.
“Mas também porque nem sempre se assegura que as ações financiadas se mantêm no futuro, sobretudo as apoiadas pelos PRR. Estes planos trouxeram muitos fundos que não se vão repetir, por exemplo, no valor de 390 milhões de euros em Portugal”.
“Mas não estão garantidas verbas europeias ou nacionais para que as medidas de prevenção se mantenham no futuro”.
Por isso, o Tribunal de Contas Europeu conclui que os “resultados do apoio da UE à prevenção poderão esfumar-se em três ou quatro anos, no máximo”.
A auditoria do Tribunal de Contas Europeu
A finalidade desta auditoria foi a de “avaliar a forma como a Comissão e os Estados-Membros utilizam o financiamento da UE para fazer face aos incêndios florestais na União”, pode ler-se no relatório.
“Mais de mil incêndios florestais ocorrem na UE todos os anos, queimando uma superfície equivalente ao dobro do tamanho do Luxemburgo. As alterações climáticas estão a agravar a situação e observamos um aumento na escala dos incêndios. Deve-se também ter em mente que os seres humanos, seja intencionalmente ou por negligência, são a principal causa dos incêndios florestais”, acrescentou esta quarta-feira o membro do TCE encarregue desta auditoria, Nikolaos Milionis.
A auditoria centrou-se nos Fundos Europeus Estruturais e de Investimento (Fundo Europeu Agrícola de Desenvolvimento Rural, Fundo Europeu de Desenvolvimento Regional e Fundo de Coesão) e no Mecanismo de Recuperação e Resiliência (MRR). O Tribunal examinou projetos dos períodos de programação de 2014-2020 e 2021-2027 na Grécia, em Espanha, na Polónia e em Portugal.
“Embora o combate aos incêndios florestais seja principalmente uma responsabilidade nacional, os Estados-membros também recebem financiamento da UE. Na nossa auditoria, verificámos a eficácia da utilização do financiamento da UE pela Comissão e pelos Estados-Membros para combater os incêndios florestais. Visitámos Portugal, Espanha, Grécia e Polónia”, especificou Nikolaos Milionis.
Principais instrumentos de financiamento para prevenção, preparação e restauro
Nos Estados-membros visitados, o Tribunal constatou que existe um padrão: o Fundo Europeu Agrícola de Desenvolvimento Rural (FEADER) apoia principalmente a prevenção e o restauro, ao passo que os fundos da política de coesão apoiam a preparação”.
Existem exceções, como os sistemas de deteção de incêndios e as estradas florestais, que são financiadas por ambas as vias.
O Mecanismo de Recuperação e Resiliência proporcionou uma fonte adicional de financiamento, que também podia ser utilizada para proteger as florestas contra os incêndios.
Em três dos quatro Estados-membros visitados (Grécia, Espanha e Portugal), o Tribunal observou que os fundos deste Mecanismo estavam a ser aplicados em todos os tipos de projetos: prevenção, preparação e recuperação/restauro.
Entre 2014 e 2023, o Fundo de Solidariedade foi utilizado para a recuperação após cinco incêndios em quatro Estados-membros (Chipre, Espanha, Roménia e duas vezes em Portugal) num montante total de 99 milhões de euros.
Portugal apoiou projetos relacionados com incêndios florestais através do FEADER, do FEDER e do MRR. Também utilizou o Fundo de Solidariedade. Entre 2006 e 2022, foi o Estado-membro com a maior área afetada por incêndios florestais (≥30 ha) em percentagem da sua superfície total.
“Em primeiro lugar, constatamos que estão a ser disponibilizados mais fundos da UE e que isso ajudou a financiar medidas preventivas. Os Estados-membros utilizaram vários fundos da UE para financiar o combate aos incêndios florestais”, refere o membro do Tribunal de Contas responsável por esta auditoria.
No entanto, a Comissão não dispõe de informações detalhadas sobre o montante que está a ser gasto especificamente em incêndios florestais. Recolhemos estes dados diretamente junto dos quatro Estados-membros abrangidos. Constatamos que o Mecanismo de Recuperação e Resiliência – um instrumento temporário criado após a crise da COVID – foi uma importante fonte adicional de financiamento” constata Nikolaos Milionis.
Mais investimento na prevenção
O Tribunal de Contas Europeu não se sabe ao certo quanto dinheiro europeu é gasto para lutar contra os fogos florestais.
Mas uma coisa é certa, “há cada vez mais fundos que podem ser usados para o fazer, em especial as verbas dos planos de recuperação e resiliência (PRR). Além disso, como mais vale prevenir que remediar, os países da UE começam a dar mais atenção à prevenção, por exemplo criando corta-fogos e limpando as matas”.
Em três dos Estados-membros visitados, há provas de uma mudança de orientação no sentido da prevenção.O TCE aponta o exemplo de Portugal porque o valor gasto na prevenção subiu de 20 para 61 por cento entre 2017 e 2022.
Portugal melhorou as medidas preventivas na sequência dos grandes incêndios de 2019. O relatório de atividades de 2023 do sistema nacional de gestão integrada de fogos rurais revela que o investimento na prevenção excede o do combate desde 2020.
A percentagem da despesa em prevenção aumentou de 20 por cento em 2017 para 61 em 2022, evitando-se, assim, a armadilha do combate.
Desde 2018 também a Galiza põe na prevenção a maior fatia do orçamento para incêndios”.
“São sinais positivos, porque os especialistas acreditam que é preciso mudar o foco para a prevenção e assim reduzir a probabilidade de haver fogos e evitar as suas consequências”, pode ler-se no documento.
Apesar disso, em parte devido às alterações do clima, os fogos florestais têm aumentado nos últimos anos, tanto em número como em tamanho.
“O número de fogos com mais de 30 hectares triplicou na UE entre o período de 2006-2010 e o período de 2021-2024. Em consequência, a área ardida também disparou. Nos últimos quatro anos, chegou-se a uma média anual de quase 1.900 fogos e mais de 5.250 km2 ardidos. Por outras palavras, na União todos os anos desaparece em chamas mais do que o equivalente a todo o Algarve”, refere o relatório hoje conhecido.
“É claro que aumentar as medidas de prevenção dos fogos florestais é um passo no bom caminho”, afirma Nikolaos Milionis, membro do TCE responsável pela auditoria.
“Mas para que o apoio europeu não seja só fogo de vista, tem de se gastar de forma a garantir os melhores resultados no presente e que estes se mantêm no futuro. Os especialistas há muito que defendem uma mudança nos gastos com prevenção. Ações simples e comprovadas – como a criação de espaços na vegetação, conhecidos como corta-fogos – podem ajudar os bombeiros a impedir a propagação de incêndios. E constatamos que os Estados-membros auditados estão a avançar para uma maior prevenção, o que é uma constatação muito positiva”.
A aplicação dos fundos europeus no terreno: as áreas escolhidas
A política florestal é da competência dos Estados-membros, embora a UE tenha competências em domínios como a agricultura e o ambiente, que podem abranger questões relacionadas com as florestas.
O TCE observou que os projetos que recebem fundos europeus nem sempre se focam nas zonas em que o efeito será maior.
“Em Portugal, o Tribunal descobriu que, na atribuição dos fundos europeus à luta contra os fogos florestais, se deu prioridade a uma zona que estava em parte debaixo de água. Como é que isto aconteceu? É que o mapa dos riscos não estava atualizado, por isso não tinha a informação de que, uns anos antes, tinha sido construída ali uma barragem”.
O TCE refere que, por vezes, a seleção dos projetos baseou-se em avaliações desatualizadas do risco de incêndio.
“Observámos deficiências na seleção dos projetos. Em particular, os riscos não foram devidamente tidos em conta. Os mapas de risco de incêndios florestais estavam desatualizados ou não foram considerados na atribuição de orçamentos em algumas regiões. Como resultado, o apoio da UE pode nem sempre ir para as áreas onde as necessidades são mais elevadas”, salienta Nikolaos Milionis.
Da análise do processo de seleção dos 62 projetos incluídos na amostra, o Tribunal constatou que o risco de incêndio era utilizado regularmente como critério de elegibilidade ou de seleção.
Observou também que, em dois dos Estados-membros visitados, as principais cartas de perigosidade/listas de risco não refletiam a situação mais atual em termos de risco de incêndio.
“Em Portugal, a carta de perigosidade baseia-se em informações históricas sobre a ocorrência de incêndios florestais, a ocupação do solo e a orografia. Para calcular a ocorrência de incêndios florestais, as autoridades têm em conta as áreas ardidas entre 1975 e 2018. Com base na área ardida nos 44 anos de referência, considera-se que 33,4 por cento das áreas agrícolas e florestais portuguesas têm perigosidade alta ou muito alta. As autoridades portuguesas entendem que a carta é globalmente exata, pese embora o longo período de referência”.
Mas as falhas cartográficas podem influenciar a seleção dos projetos.
“Em relação a Portugal, por outro lado, a amostra continha um projeto a que tinham sido atribuídos pontos adicionais na seleção por a zona ter sido afetada por incêndios. O objetivo da medida era transformar zonas florestais vulneráveis, mas o Tribunal soube que o último grande incêndio ocorreu em 2013 e que parte da área em causa estava submersa devido a uma barragem recém-construída. Estas informações não foram tidas em conta durante a seleção dos projetos”.
Aplicação de fundos no terreno: as decisões apressadas nas verbas do PRR
O TCE concluiu que o financiamento do Mecanismo de Recuperação e Resiliência (MRR), em matéria de incêndios florestais, foi por vezes atribuído apressadamente, sem consulta adequada nem prioridades claras.
“Três dos quatro Estados-membros auditados (Portugal, Espanha e Grécia) incluíram medidas relacionadas com incêndios florestais nos PRR”.
“Em especial, Portugal e a Grécia reservaram montantes significativos para medidas neste domínio (615 milhões de euros e 837 milhões de euros, respetivamente, segundo as revisões do PRR mais recentes disponíveis no final de 2024)”.No caso da Grécia e de Portugal, o financiamento pontual suplementar proporcionado pelo MRR é significativo em comparação com o total proveniente dos instrumentos habituais (FEADER, Fundo Europeu de Desenvolvimento Regional – FEDER e Fundo de Coesão) durante o período de 2014-2020.
“O Tribunal observou que, em Portugal, algumas decisões de financiamento foram tomadas sem consultar as agências ou as autoridades competentes e que o prazo para a consulta foi por vezes muito curto”.
O TCE dá exemplos de medidas do MRR selecionadas apressadamente sem envolver todas as autoridades competentes.
“Em Portugal, embora tenha sido designada uma agência para a gestão de fogos rurais, esta não participou na tomada de decisões acerca de nenhumas despesas do MRR no domínio dos incêndios florestais. A título de exemplo, a agência não foi consultada em relação à medida de 270 milhões de euros “Transformação da Paisagem dos Territórios de Floresta Vulneráveis”, que abrangeu menos de cinco por cento de todas as zonas vulneráveis. De acordo com a agência, embora esta medida estivesse em consonância com o plano nacional, não correspondia às prioridades estabelecidas nos documentos estratégicos, uma vez que deixava de fora algumas áreas de elevada vulnerabilidade”.
Outra medida abrangeu a aquisição de 55 veículos de combate a incêndios, em que a autoridade que devia receber os veículos teve apenas cerca de 48 horas para apresentar uma estimativa das necessidades (veículos, infraestruturas, etc.). Este prazo, definido pelas autoridades nacionais, era demasiado curto para o fazer adequadamente e o tipo de veículo, o orçamento e os números acabaram por ser decididos a nível político.
A resposta aos convites para a apresentação de propostas de restauro pós-incêndio foi fraca.
Em Portugal a resposta aos convites à apresentação de propostas de reflorestação foi fraca – apenas surgiram cinco projetos – pelo que foram financiadas todas as candidaturas elegíveis que cumpriam os requisitos mínimos exigidos.
“Como estes convites não esgotaram os fundos disponíveis, foi lançado outro convite que abrangia áreas afetadas por incêndios entre 2003 e 2019, de forma a conseguir uma taxa de resposta mais elevada”.
A manutenção dos projetos apoiados por fundos europeus
O relatório apresenta uma imagem captada em Portugal de uma faixa corta-fogos em que a vegetação voltou a crescer. É um dos exemplos da necessidade de manutenção de projetos aprovados e apoiados pelos fundos europeus. Neste caso são necessários trabalhos adicionais para que a zona continue a funcionar como corta-fogos.
“Manter as zonas limpas é difícil e dispendioso, pois a vegetação volta a crescer rapidamente. A imagem mostra um exemplo, em Portugal, de uma faixa corta-fogos em que a vegetação voltou a crescer (zona de um verde mais claro junto à estrada). São necessários trabalhos adicionais para que a zona continue a funcionar como corta-fogos” | Tribunal de Contas Europeu, Relatório Especial 16/2025, Financiamento da UE ao combate aos incêndios florestais – Mais medidas preventivas, mas poucas provas dos resultados e da sustentabilidade a longo prazo, Serviço das Publicações da União Europeia, 2025
O relatório refere, no entanto, que “em Portugal serão gastos 390 milhões de euros na transformação da paisagem e na criação de uma rede primária de corta-fogos. À data da auditoria do Tribunal, estes dois Estados-membros ainda não tinham garantido o orçamento – da União Europeia ou nacional – necessário para manter estas medidas preventivas a longo prazo”.
Ou seja, falta acompanhamento e manutenção dos projetos financiados para que não deixem se ser úteis.
“Apontamos para problemas relacionados com a sustentabilidade dos projetos financiados pela UE. Verificámos se existia um plano para manter os resultados após o fim do projeto. Isto é importante, visto que alguns projetos, como os corta-fogos ou o desbaste da vegetação, exigem trabalho contínuo”, refere o membro do TCE responsável por este relatório.
“A vegetação recupera rapidamente, pelo que as obras devem ser repetidas a cada três ou quatro anos. Constatámos que, por exemplo, para os projetos do Mecanismo de Recuperação e Resiliência (MRR), os Estados-membros não tinham um plano para manter o impacto das obras preventivas financiadas após o Mecanismo de Recuperação e Resiliência, que expira em 2026”, salienta Nikolaos Milionis.
Os apoios a projetos de investigação e demonstração
Os projetos de investigação ou demonstração incluídos na amostra foram infrutíferos, registaram atrasos ou não foram ampliados.
Quatro dos sete projetos produziram resultados dececionantes e um deles refere-se a Portugal.
“Um dos projetos de investigação do FEDER em Portugal dizia respeito ao desenvolvimento de um sistema robótico semiautónomo para a limpeza florestal e a prevenção de incêndios, ascendendo o apoio da União Europeia a 0,66 milhões de euros. O projeto enfrentou vários desafios, não foi realizado como previsto e o objetivo de comercializar o protótipo até 2025 não será alcançado”.
Por outro lado, o Tribunal também sinalizou um projeto em Portugal, que estava a ser demonstrado com êxito, mas que não foi expandido além da fase de investigação e desenvolvimento. Na opinião do Tribunal, era possível aumentar a escala deste projeto (LIFE) para ampliar o seu impacto.
O Tribunal refere-se ao projeto LANDSCAPE FIRE em Portugal, desenvolvido ao abrigo do programa LIFE, que introduziu uma metodologia eficaz de prevenção de incêndios nas regiões de Dão-Lafões (Viseu, Portugal) e Sierra de Gata/Las Hurdes (Estremadura, Espanha).
Foram utilizadas estratégias de prevenção baseadas na conservação e aplicação de técnicas pecuárias, juntamente com atividades agrícolas e florestais. Estas técnicas envolvem a utilização preventiva de fogos controlados, bem como a colocação de bebedouros em zonas onde os animais podem pastar, ajudando assim a gerir o material combustível.
“O Tribunal perguntou às autoridades dos quatro Estados-membros visitados se utilizavam os projetos LIFE bem-sucedidos e com potencial para serem ampliados como contributo para a conceção das medidas de financiamento ao abrigo dos Fundos Europeus Estruturais e de Investimento. Nenhuma das autoridades contactada pelo Tribunal nos quatro Estados-Membros tinha conhecimento de qualquer caso desse tipo, o que significa que as autoridades não retiraram ensinamentos dos projetos LIFE bem-sucedidos para aumentar o impacto do financiamento da União Europeia”.
Conclusões
As conclusões deste relatório forma apontadas em conferência de imprensa por Nikolaos Milionis, o membro do Tribunal de Contas responsável por esta auditoria.
“Em primeiro lugar, incumbimos a Comissão de promover boas práticas para a seleção de projetos, nomeadamente para ajudar as autoridades nacionais a direcionar os projetos com maior potencial. A segunda recomendação insta a Comissão a avaliar os resultados dos projetos financiados pela UE e a divulgar esta informação aos Estados-Membros, a fim de facilitar a gestão das ações financiadas pela UE.
Permitam-me concluir a nossa discussão:
Mais verbas da UE estão a ser disponibilizadas aos Estados-Membros para gerir o risco de incêndios florestais, o que ajudou a financiar medidas preventivas. No entanto, não havia informação suficiente sobre os resultados dos projetos financiados pela UE e sobre a sua sustentabilidade a longo prazo.
Recomendamos ações que apoiem os Estados-Membros na utilização ideal dos projetos financiados pela UE. E convidamos a Comissão Europeia a avaliar a eficácia dos projetos e a promover esta informação entre as autoridades nacionais”.